台灣為何急急推縣市升格？ — 決策幕後 - 天下雜誌

審查結果放榜，藍綠陣營都砲聲隆隆。

升格之後的直轄市人民，還未享受都會的好處，就先背上萬債務。

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升格之後的直轄市人民，還未享受都會的好處，就先背上萬債務。

推縣市升格究竟有什麼好處或危機？四大都會成形後，中央與地方，將面對怎樣的挑戰？ 2248瀏覽數 分享 其他 文 編輯部 天下雜誌425期 發布時間：2009-07-01 2248瀏覽數 　二十五位委員，十五個小時，決定了台灣未來地方發展的命運。

　六月二十三日，內政部快速通過台北縣、台中縣市、和高雄縣市，升格或合併升格為直轄市，二十九日再通過台南縣市合併升格。

　決策變、變、變，三都變五都，以及決策過程粗糙，是馬政府處理行政區重新劃分最受爭議的地方。

針對馬英九總統的「三都十五縣」變成四都、甚至五都，行政院二十九日發出說帖解釋，馬總統的「三都」概念並不等同於傳統的「直轄市」，而是整合諸多面向的「生活圈」。

每個大生活圈內至少有一個直轄市，但並非只能有一個直轄市，可能有二至三個直轄市。

這項說法，試圖替外界指責馬政府變化反覆解套。

但是決策過程粗糙，仍備受外界抨擊。

　二十三日當天，代表十一個縣市七個升格案的團隊，輪番向審查小組報告，爭取升格，最後「放榜」結果，引來藍綠雙方的批評。

　「評審委員保證聽得頭都昏了。

廣告公司比案也不是這種比法，法院審判案子都要半個月一個月的時間，」民進黨天王蘇貞昌憂心指出，關係台灣五十至一百年發展的審查，決策過程竟如此粗糙。

　審查委員也有抱怨。

　「決策過程當然粗糙，」內政部評審小組委員之一，台大建築與城鄉研究所所長夏鑄九坦承。

　明知粗糙，為什麼仍願意參與評審，為結果背書？ 　「行政區域重新劃分，早該做了。

」此刻才做，雖然嫌晚，但夏鑄九認為，參與，才能發揮影響力。

　發揮什麼影響力？除了炒房價之外，台灣為什麼需要在北、中、南升格四個直轄市？除了政黨的選舉操作之外，執政者又為何急急要確定台灣該有幾個直轄市？ 　內政部審查小組委員夏鑄九指出，全世界的發展，都往「大都會區」的方向前進，因此，世界各國都在做行政區域的重新劃分，及都會區的規模調整（rescaling），台灣也必須朝這方向走，對內對外才能競爭。

下一波競爭力，在城市 　無論未來是三都、四都、五都，都是去零碎化，方向上是對的，但「這絕對不是終點。

」內政部應該加速推動第二波重新劃分。

　「城市競爭力」逐漸取代「國家競爭力」的論述，是近年學術界的顯學。

中國大陸從上海到成渝的東西大走廊、北京到香港的南北大通道，所鋪陳出五大經濟、生活圈的「黃金十字」戰線，更是挑戰西方霸權的都會發展戰略規劃。

（參《天下》四二二期）其中，又以明年將主辦世界博覽會的上海都會，最具代表性。

（見四十六頁） 　這樣的國際氛圍下，台灣急急把「新四都」推上行政區域革新的第一線，像是很有理由。

　但是，從北京考察回台，剛下飛機就受訪的夏鑄九卻指出，假如行政區域重新劃分，這一次結果便是句點，「那麼台灣將變成一個無法治理的國家。

」 群雄並立，如何治理？ 　因為提出申請而沒有進榜的縣市會加速邊緣化，「還有很多縣市是根本沒機會提出申請，這些縣市怎麼辦呢？」 　而且，整個台灣將因此變成五直轄市五個諸候割據的局面，「拿台北縣市來講，今天縣市首長都是國民黨的，哪天變成不同黨籍，萬一台北縣說水不給你台北市用，垃圾不幫你台北市掩埋，你怎麼辦？」 　顯然，匆促推案的行政團隊，還有很多溝通要做。

　到底眼前的「升格」，對台灣有哪些正面、負面的影響？《天下》整理出縣市合併升格後，對各縣市的四大正面影響，及必須趕緊面對四大負面影響。

縣市合併升格的正面影響： 　一、升格後，將建構出更具國際競爭力的都會格局：以高雄縣市為例，合併後，人口超過二七七萬，具備國際中型都會的規模，對高雄在全球化的競爭上更有利基。

　二、減少行政層級，事權統一，提升行政效率並減少支出：其中最明顯的例子，就是鄉鎮市民代將裁撤。

以台北縣為例，鄉鎮市民代裁撤後，將減少縣府每年「政權行使支出」七．七五億、鄉鎮市民代表配合款九億，且可節省每四年一次之鄉鎮市長、鄉鎮市民代表選舉經費三億，四年合計可省下七十億。

而且，升格直轄市的市議員人數，也將減少。

高雄縣市議員目前共九八人，台中縣市議員目前共一○三人。

合併後，每個直轄市的議員最多不得超過五二人。

（見表一） 　三、地方歲入增加，可做更多的自主建設、提升市民生活品質：其中，台中是最大贏家，中央統籌分配稅款及補助，將比現在增加八三％；高雄也預估可增加二八％。

（見表一）經費增加，自然可負擔更多公共服務工作的員額，維持治安的警力就是其一。

以高雄縣市為例，若按直轄市配備的警察員額上限，可達一萬一千七百三十九人，比高雄縣市現有警力總和八四七一人，多三二六八人。

　四、土地資源有更高效率的配置，提升區域整合競爭力：跨區的土地綜合開發外，也可提供更具效率的跨區交通服務。

以台北縣為例，可整體考量營運補貼預算、費率結構，並整合城際運輸場站、台鐵、捷運、快速公車、平面幹道公車、地區接駁網路，都將大幅提升大眾運輸服務的效率與品質。

　對環境保護也更有利，高雄的垃圾處理就是一例。

高雄縣每日垃圾量約七五○噸，目前由仁武、岡山二座焚化爐負責銷毀。

高雄市每日垃圾量一千二百噸，也分別由南區、中區二座焚化爐處理。

但四廠最高可處理垃圾的總量，比高雄縣市每日垃圾產生量，多三千四百五十噸。

縣市合併後，四廠將可採輪流歲修停爐，來調整處理量，讓其中三廠保持高效率運轉。

除提高發電效率，更可精簡人事，延長焚化爐使用年限。

縣市合併升格的負面影響： 　一、雖然歲入增加，但地方財政負擔卻不見得能減輕：以往縣民健保費由中央負擔，未來直轄市的市民健保則應由地方自繳。

部份教育經費亦復如此。

（見表一）甚至，以往靠中央負擔的債務，都將重回市府的帳面上。

升格後，高雄市民負擔的債務最沈重，每人當下負債六．二萬，台中市民二．二萬，新台北市民一．六萬。

（見表一） 　二、地方選舉制度改變，台灣將進入「諸侯割據」的新時代，挑戰中央的治理能力：蘇貞昌指出，改制後，各直轄市首長所掌握的資源、所代表的選民人數，都將大於中央部會首長。

各地方首長為地方爭取最大利益的做法，中央將很難控制，即所謂「葉爾欽效應」。

　三、城鄉、貧富差距更劇：除升格直轄市的都會外，各縣市都將快速邊緣化。

高雄市的升格報告書，更進一步坦白指出，即使是升格的城市，也擔心城市地區間的資源配置難以兼顧公平原則，「在合併效益產生前，如何兼顧公共資源使用效率，與區域內公平原則，」都還是問題。

　四、合併前各縣、市的發展程度本來就有大差距，合併後，短期仍將有「東西德統一」的適應症候群：高雄市升格報告就指出，高雄市縣原來就分屬都會、鄉鎮兩種型態在生活、工作。

改制後，行政區域在人口、產業、人文、地理環境等複雜因素下，行政區域的調整將不如想像中容易。

　除了三大生活區，政院說帖還提出北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、花東和澎金馬等七個區，似乎意謂著下一波行政區重劃將朝此方向推進。

針對政府的這項想法，夏鑄九警告，「已經是二十年前的想法，早就過時了。

」他解釋，因為北二高、高鐵、雪山隧道和多條快速道路的建成，山川已不再是阻隔，傳統七區劃分法「全都能量不夠，規模不足。

」 　夏鑄九建議，基於政治穩定及規模考量，全台灣應劃分成北台、中台、南台、東台、原住民自治區、連江、金門和澎湖等八個區。

　北台直轄市：夏鑄九指出，北台應包含新竹。

北二高從北到南走一趟，就會發現新竹以北基本上已經形成北台灣生活圈，「過了新竹，北二高車流量就突然變少，多少人家居住和就學在台北或北台灣其它地方，而工作在新竹。

」這條路線，即所謂的台北新竹科技走廊，「台灣五分之四的科技產業全在這兒。

」 　中台直轄市：基於產業互補和生活圈已經形成的現實，台中縣市、南苗栗、彰化、南投合併為中台區，雲林和嘉義則讓人民投票決定併入中台或南台。

　南台直轄市：這次升格審查，委員支持和反對台南合併升格的意見分歧，最後兩案並陳行政院，六天後獲得補考通過。

但夏鑄九指出，台南縣市的科技產業和人文，與高雄縣市的工商港市，具有高度互補性，為避免南部雙核心對立，台南縣市升格之後，中程應該併入南台直轄市。

　北中南三區是台灣最具競爭力的西海岸都會區，夏鑄九主張，東部的花蓮縣、台東縣合併為「特別地方」，仿照日本的北海道（見ＢＯＸ），由中央特別給予資源，發展成生態及觀光區。

　而金門、連江和澎湖等三個區的設立，目的是為了拉住這三個離島區，「否則時間久了以後，一定被大陸吸走。

」 　地方發展的百年大計，在激烈國際競爭氛圍下，台灣政府的確需有更全面、快速的回應。

表2哪些人，決定升格與否？ 　二十五位評審委員 　夏鑄九 　（台大城鄉所所長） 　姜渝生 　（成大都市計劃系兼任教授） 　廖了以 　（內政部長） 　趙永茂 　（台大社會科學院院長） 　紀俊臣 　（銘傳大學公共事務系教授） 　林中森 　（內政部次長） 　曾銘宗 　（財政部次長） 　鄧振中 　（經濟部次長） 　張邱春 　（交通部次長） 　鹿篤瑾 　（主計處副主計長） 　邱文彥 　（環保署副署長） 　黃萬翔 　（經建會副主委） 　宋餘俠 　（研考會副主委） 　洪慶峰 　（文建會副主委） 　林將財 　（前監察委員） 　高永光 　（政大社會科學院院長） 　馮正民 　（交大交通運輸研究所教授） 　邊泰明 　（政大地政系教授） 　蕭全政 　（台大政治系教授） 　李顯峰 　（台大經濟系副教授） 　徐偉初 　（政大財政學系兼任教授） 　簡俊彥 　（水利技師公會理事長） 　謝錦松 　（東海大學環境科學系教授） 　黃世輝 　（雲科大創意生活設計系主任） 　江大樹 　（暨南大學公共行政與政策系教授） 　日本的行政區域劃分： 　都道府縣平均發展為核心 　日本明治維新及二次大戰結束後的兩次行政區域重新劃分，均著眼於「均」字，儘管六十餘年來的發展，仍難避免人口、資源與發展過度向東京都集中，但在財政收支的分配上，日本在拉抬弱勢地方發展上算是十分用心。

　日本行政區分為一都（東京都）、一道（北海道）、二府（京都府、大阪府）和四十三縣。

財政劃分公式設計上以公平為上，不按階級身份，而是按照人口、面積、學生數、鐵路長度，甚至下雪天數，目的是讓愈受限、愈需要照顧的地方，得到愈多資源，以避免發展差距及邊緣化。

　北海道一年有兩個月天寒地凍，幾乎無法從事經濟活動，但基於照顧弱勢，日本將北海道規劃為唯一由中央政府直轄的「道」級編制，投入比其它行政區更多的預算與資源，建設與發展北海道經濟。

（文／張漢宜） 廣告 相關熱門主題 訂閱天下電子報（每週五發送） 天下新聞室精選最具時效性、最重要的深度內容，每週五發送 訂閱天下電子報 精選當週熱文，週五寄送 訂閱 感謝您的訂閱！ 請查看您的信箱，我們將寄送驗證信給您，確保未來信件會送到您的信箱 #天下雜誌 你可能有興趣 廣告 【環遊新北走近29種生活】北臺樞紐看見新汐止｜廣編企劃 最新訊息 領取首訂優惠3個月$399(原價$699) 訂閱天下雜誌電子報 天下雜誌當期內容的精華與延伸，每周三發送最具時效性的深度內容 立即訂閱 您已成功收藏此文章 您已成功取消收藏此文章 請先登入或註冊登入會員後，即可收藏文章 註冊 登入 請先登入天下雜誌會員 文章PDF檔案下載為全閱讀專屬功能，若您還不是天下全閱讀訂戶，請先訂閱。

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